实现食品安全现代化治理：先要正确界定安全、营养和质量

近年来，在党和政府的不断努力下，我国食品安全形势已大为好转，食品抽检合格率基本稳定在97%以上。但是，食品安全工作中仍然面临很多问题与挑战，其中一个就是在相关的法律法规、文件和实际工作中，常常将食品安全和营养、食品安全和质量混为一谈。这种混淆既会导致食品安全工作边界模糊，降低食品安全工作的效率和治理效果，也会导致政府和市场边界不清，影响资源配置效率，更会导致公众对食品安全形势的误判，影响食品安全的社会共治。因此，笔者认为，为了实现食品安全的现代化治理，必须正确界定安全、营养和质量的关系。

安全、营养和质量的定义与关系

我国《食品安全法》将食品安全定义为，食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。FAO则将食品安全定义为食品中没有或是含有安全的、可接受范围内的可能危害消费者健康的物质。

从这些定义中，我们可以明显看出，食品安全是指食品无毒无害，不会危害消费者的健康。例如向食品中添加工业染料苏丹红会提高消费者患癌症的几率，是典型的食品安全问题。

营养尽管没有一个权威的定义，但一般意义上营养是指食物中包含的热量及其他有利健康的成分，如食物中包含的蛋白质、脂肪、碳水化合物等物质的种类和数量。如果一种食品中含有的营养含量更高，我们会说这种食品是更加富有营养的，例如我们会认为蛋白质含量更高的牛奶更富有营养。

质量的范围则更加广泛，通常指物品的可靠性、安全性，功能上是否完备，能否满足需求等。具体到食品质量，则包括了安全、营养、口味、便利性、标签、包装、环保性等众多内容。例如我们在评价蛋糕的质量时，不仅会考虑蛋糕是不是安全，含有多少营养成分，还会考虑蛋糕的味道和口感，蛋糕的规格和包装，吃起来是不是方便等众多因素。

通过这三者的定义，可以发现，安全和营养都是质量众多维度中的一个，而质量所包含的内容则宽泛得多，质量不高的食品未必不安全，也未必是缺乏营养的。至于安全和营养，这两者只有很小的交叉部分，大部分是不同的。只有在食品中含有得营养不能达到最低要求时，营养问题才是一个安全问题，例如因奶粉中基本营养物质严重不足导致的大头娃娃事件。而当食物中的营养物质含量超过最低的限度之后，营养问题就不再是安全问题，例如市场上的牛奶产品尽管蛋白质含量不尽相同，但蛋白质含量都达到了最低的要求，就都是安全的。同样的，安全问题也不只是营养不能达到最低标准的问题，更多的是含有有毒有害物质的问题，例如向食品中添加有害工业染料的苏丹红事件。这三者关系可以通过下图呈现：

图：安全、营养与质量的关系

混淆食品安全、营养与质量的不良后果

不良后果一：混淆食品安全、营养和质量之间的关系会导致管理部门之间权责不清，降低监管的效率和效果。经过多次机构改革，目前我国的食品安全工作主要由国家市场监督管理总局和农业农村部负责，其中农业农村部负责农产品的生产环节，国家市场监管总局则负责之后包括流通、加工、销售在内的所有环节，此外检测的标准则由国家卫生健康委员会制定。

在这些部门中，相关的食品安全工作均由具体的司局进行负责。尽管营养和质量都包含一定的安全问题，但更多的部分是与安全无关的部分。如果不能正确界定安全、营养和质量，在法律法规和文件中涉及到食品安全的地方将营养和质量一并提及，就会超出食品安全工作的边界，导致食品安全监管部门的权责边界不清。在食品安全治理资源有限的条件下，这既加重了治理负担，又降低了监管效率和治理效果。

不良后果二：混淆食品安全、营养和质量之间的关系也会导致政府和市场边界不清，影响资源配置的效率。食品安全是食品生产供给中的底线，是广大人民群众普遍关心却无法通过市场完全解决的问题，因此，需要政府花大力气扮演好监督者的角色，兜好食品安全的底线。而食品营养与质量则很不相同，在政策兜住安全底线的前提下，食品必备的营养与基本质量要求就满足了，更高的营养与质量不再是政府的责任，而应该交给市场发挥其高效的资源调配作用。政府的过多干预反而可能导致政府和市场的边界不清，降低市场配置效率，影响到广大人民群众福利水平的改善。

不良后果三：混淆食品安全、营养和质量之间的关系会加剧公众对食品安全形势的认知偏差，不利于食品安全的社会共治。目前不管是在食品安全工作的实践还是在宣传中，质量、营养和安全常常被混淆，将营养、质量问题作为安全问题进行监督。例如将一些风味物质的指标纳入对产品合格的考察，这无形中在广大人民群众心中将营养、质量和安全画上了等号，使其将一些食品营养不够丰富、质量不合格的情况（如标签不规范，某一风味物质不达标，某一营养素不够丰富等）当作食品安全不合格，甚至将一些健康问题错误地归咎于食品不安全，从而错估我国当前的食品安全的形势，不利于食品安全的社会共治。

今年5月，党中央国务院提出了《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，意见中要求通过坚持安全第一、共治共享等原则和明确监管事权、严格责任追究等措施建立食品安全现代化治理体系。但是要做到安全第一、共治共享、明确事权、严格追责，就必须首先正确界定安全、营养和质量，明确食品安全工作的边界，厘清各监管部门的权责；就必须正确处理政府和市场之间的关系，狠抓安全问题，将营养和质量更多地交给市场；就必须正确处理兜底和发展的关系，兜底食品安全；就必须向公众传递清晰明确的信号，使公众正确判断我国的食品安全形势。(作者：北京食品安全政策与战略研究基地首席专家、中国食品安全30人论坛专家白军飞教授，中国农业大学经济管理学院博士生 符绍鹏）